城市規劃研究學者鄧永成:土地供應不足是偽命題

2018-06-14

名為「土地大辯論」的諮詢早前正式展開,由政府委任的土地供應專責小組擬備的文件中,指出本地的房屋問題是因為土地供應不足,因此提出18個土地供應選項給公眾票選,當中發展郊野公園的選項受到不少非議,而透過公私營合作發展,讓地產商釋放所擁有土地,也被批評為利益輸送和將囤地行為合理化。

而研究本地城市規劃多年的學者鄧永成,更跳出整個辯論的框架,直指整個辯論都只是建基於偽命題,對於真正解決本地住屋問題作用有限。住屋為基本人權,然而現在卻成為了奢侈品,若不面對千絲萬縷的權力架構關係,不認清政策和體制中對地產商的利益傾斜,空間的不公義也將代代延續。

Image description 浸會大學地理系教授鄧永成多年來研究本地城市規劃,指出樓價高企,市民居住情況愈來愈差,都是一場共業。(吳楚勤攝)

自「土地大辯論」開展前,作為「民間土地資源專家組」成員之一的鄧永成就已密切關注相關議題。諮詢文件一出,他是第一批細讀的人,結果愈讀愈看不過眼,他打開那本寫滿筆記的文件,逐點拆解裏面那些理所當然的觀點。如所謂香港地勢多山,因此需要開山填海來獲得土地,這些從小被教育的說法,卻忽略了許多空間關係。為何城市發展只集中維港兩岸?為何新界有大片土地卻被撥作興建丁屋?為何發展了新市鎮,公營房屋的佔地卻那麼少,而且都遠離公共交通設施,反而相鄰的大幅土地卻被用作興建豪宅?這些歷史因素累積下來的土地權力架構,一步步改變城市的面貌,卻甚少被觸及。

而回歸後,香港的城市規劃被納入中國藍圖,不再是以城市本體為考慮,而被當作「大灣區」的一部分去發展,這些都被簡化為「社會經濟結構的轉變」。「回歸後土地發展速度放緩」,則是從殖民政府八十年代開始刻意為之的政策,希望透過刺激房地產市場造成經濟繁榮的假象,隨後因為亞洲金融風暴和沙士爆破,此後政府推出多項政策,重新塑造繁榮的景象,代價卻是樓價高升不下。而租管條例的變更,租金也不受控地上漲,租金低廉但居住環境惡劣的劏房也隨之而生,而樓價高漲一般市民無法負擔,甚至私人住宅也建成劏房的大小。「這些所有背後原因,全都沒有提及,只是說一些抽象的成因與觀感。」

Image description 由司馬文帶領的民間土地資源小組早前就未來土地發展發表民間諮詢文件,鄧永成(左二)也是其中一員。(資料圖片)

下流城市

諮詢文件封面以「貴、細、擠」3個居住情況的情緒觀感出發,強調住屋問題的迫切性,卻故意不講空間關係,不講政策向某階層的既得利益者之傾斜,只簡單歸咎一切問題源於土地供應嚴重短缺,在鄧永成看來,是故意的簡化與隱瞞。住屋為基本人權,然而在香港,卻因為迎合房地產市場的發展,很多人都愈活愈差,這是鄧永成所說,形成一個「下流城市」。

「今天的局面,不只是供求問題,而是整個制度造成,是我們所有人的共業,無論是發展商、銀行、政府、專業人士、擁有房產的人等。而發展商在這問題中扮演主導地位,政府則次之。」這次「土地大辯論」不但沒有質疑城市的發展方向和既有的土地權力架構,其中一個選項更推動公私營合作模式,以及填海興建新市鎮。但發展模式不改,就算有新地,也不過只有小部分能用於興建公屋,對解決真正住屋問題,只能說是九牛一毛。

鄧永成研究本地城市規劃多年,總結出今天一切問題,源於一個「二度剝削」的制度,即在《中英聯合聲明》簽署之後,由於中國政府不信任,所有賣地收入所得,都不能直接歸撥支付其他公共開支,而是放入「基本工程儲備基金」,興建更多基建配合地產開發,慢慢塑造出一個地價不斷上升的惡性循環,市民卻得益有限,是首度剝削。市民不但沒有享用到賣地的成果,更要將勞動辛苦所得換取愈加昂貴的房屋,是二度剝削,而當中最大的得益者,是地產商。「這些空間關係的不公義,才是問題的癥結所在。」

Image description 他到訪「巴黎公社」舊址時攝,這是無政府主義和社會主義的早期實驗地。(受訪者圖片)

體制問題

在這個架構開始之初,上車較易,許多人都期望自己能成為當中的既得利益者,然而隨着房屋價格上升,買不起樓的人愈來愈多,努力賺錢就能上車的說法不攻自破,結果只是富者愈富,貧者愈貧,缺乏「父幹」就無法擁有合理居住空間和環境,同時地產商滾存的資金愈多。政府是這問題的最大幫兇,因此他認為,就算增加土地供應,也只是為這千瘡百孔的制度加火添柴。

整場「大辯論」中,市民總處於弱勢。就算提出異議或其他選項,也難以挑戰掌握大量數據的政府。如發展棕地上,政府只用一句「零散、發展潛力有限」把選項概括,到民間組織自發研究,發現有不少相連而且交通便利的棕地,才修改說法。而另一邊廂,支持政府的評論者為所需土地數量討價還價,企圖影響輿論方向,在鄧永成看來,都是聲東擊西,暗渡陳倉。「把問題數字化、技術化,最重要只是為了非政治化。整個問題不是量,而應該問,我們是否仍要繼續這體制?有沒有改變方法?」

今天的土地權力架構,是從殖民年代就已經開始樹立,主權移交後一直持續,近年城市的發展考慮更不只集中於本地,如鄧所言,「加入不少中國特色」,要處理的問題更複雜。香港有一半人都是業主,房價升跌直接影響其利益,引起反撲。要改變,會否過於困難?鄧永成也明白:「在這個不平等的架構中,似乎市民只有買樓的選擇。」他認為政府應發展更多公屋,「那些以交換價值為主的單位,都非真正滿足人需要。」而政黨或組織也可透過地區工作,讓一般人也能認清問題所在,可能凝聚更大力量,改善這體制。

Image description 鄧永成也有研究中國的城市規劃與發展,圖為他(箭嘴)1983年參加中山大學的研討會。(受訪者圖片)

沒有置業

就算辯論的命題和資料都被操控,鄧認為,這也許是好機會讓人思考這問題更多。城市空間公義何在?該如何分配平衡不同階層市民的需要?這些是政府忽略,卻是最應該問的問題。

香港經常提及貧富懸殊等,卻少有觸及土地及空間公義,鄧永成認為,是因為後者比較難被看見的緣故。「涉及空間的問題很多都難以用一言兩語概括。而且住在不同地方的人都有不同觀感。」他也指出,本地城市研究學者很多時直接搬移外國學者的理論,或直接把歷史、政治、文化都不同的城市作直接類比,而非針對本地歷史及情況,也是不足之處,「可以說是堅離地」,因此多年來都未獲關注。

據他觀察,從利東街清拆、反高鐵運動後,土地公義開始受關注。近年居住問題愈來愈嚴峻,也讓更多人思考,究竟這個城市會否有別的出路?縱然他認為這場辯論只是一場有預設答案的大龍鳳,但仍發表不少文章,表達自己的意見,「就算只是自我安慰,表示我也曾盡力。」

鄧永成自讀書時期明白到資本主義所製造的土地不公義後,他與一眾同學決意此生不要為地產商工作,不想參與推動這共業。而回港以後,縱然樓價飆升,他依然堅持不買樓不買車。在中大教書時住進宿舍,為了讓太太接送孩子方便,才買了人生第一輛車,但多年來依然不曾置業,飽受每年不斷加租之苦,對於港人的居住困境也有更深一層感受。研究多年,他反覆提出同樣的問題,社會依舊沒有改變。「我可以說是悲觀與樂觀共存的。雨傘後很多現象都讓人很心噏,但看到很多年輕人仍有一把勁在,肯承擔肯做,我也希望能幫助他們。」

Image description 2013年政府將李惠利校舍土地列入賣地表,鄧永成(右二)與其他浸大教職員發聲反對。(資料圖片)

鄧永成小檔案

出生地點:香港

職銜:香港浸會大學地理系教授

學歷:加拿大多倫多大學碩士、英國劍橋大學博士

撰文:張綺霞

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