城市規劃研究學者鄧永成：土地供應不足是偽命題

名為「土地大辯論」的諮詢早前正式展開，由政府委任的土地供應專責小組擬備的文件中，指出本地的房屋問題是因為土地供應不足，因此提出18個土地供應選項給公眾票選，當中發展郊野公園的選項受到不少非議，而透過公私營合作發展，讓地產商釋放所擁有土地，也被批評為利益輸送和將囤地行為合理化。

而研究本地城市規劃多年的學者鄧永成，更跳出整個辯論的框架，直指整個辯論都只是建基於偽命題，對於真正解決本地住屋問題作用有限。住屋為基本人權，然而現在卻成為了奢侈品，若不面對千絲萬縷的權力架構關係，不認清政策和體制中對地產商的利益傾斜，空間的不公義也將代代延續。

自「土地大辯論」開展前，作為「民間土地資源專家組」成員之一的鄧永成就已密切關注相關議題。諮詢文件一出，他是第一批細讀的人，結果愈讀愈看不過眼，他打開那本寫滿筆記的文件，逐點拆解裏面那些理所當然的觀點。如所謂香港地勢多山，因此需要開山填海來獲得土地，這些從小被教育的說法，卻忽略了許多空間關係。為何城市發展只集中維港兩岸？為何新界有大片土地卻被撥作興建丁屋？為何發展了新市鎮，公營房屋的佔地卻那麼少，而且都遠離公共交通設施，反而相鄰的大幅土地卻被用作興建豪宅？這些歷史因素累積下來的土地權力架構，一步步改變城市的面貌，卻甚少被觸及。

而回歸後，香港的城市規劃被納入中國藍圖，不再是以城市本體為考慮，而被當作「大灣區」的一部分去發展，這些都被簡化為「社會經濟結構的轉變」。「回歸後土地發展速度放緩」，則是從殖民政府八十年代開始刻意為之的政策，希望透過刺激房地產市場造成經濟繁榮的假象，隨後因為亞洲金融風暴和沙士爆破，此後政府推出多項政策，重新塑造繁榮的景象，代價卻是樓價高升不下。而租管條例的變更，租金也不受控地上漲，租金低廉但居住環境惡劣的劏房也隨之而生，而樓價高漲一般市民無法負擔，甚至私人住宅也建成劏房的大小。「這些所有背後原因，全都沒有提及，只是說一些抽象的成因與觀感。」

下流城市

諮詢文件封面以「貴、細、擠」3個居住情況的情緒觀感出發，強調住屋問題的迫切性，卻故意不講空間關係，不講政策向某階層的既得利益者之傾斜，只簡單歸咎一切問題源於土地供應嚴重短缺，在鄧永成看來，是故意的簡化與隱瞞。住屋為基本人權，然而在香港，卻因為迎合房地產市場的發展，很多人都愈活愈差，這是鄧永成所說，形成一個「下流城市」。

「今天的局面，不只是供求問題，而是整個制度造成，是我們所有人的共業，無論是發展商、銀行、政府、專業人士、擁有房產的人等。而發展商在這問題中扮演主導地位，政府則次之。」這次「土地大辯論」不但沒有質疑城市的發展方向和既有的土地權力架構，其中一個選項更推動公私營合作模式，以及填海興建新市鎮。但發展模式不改，就算有新地，也不過只有小部分能用於興建公屋，對解決真正住屋問題，只能說是九牛一毛。

鄧永成研究本地城市規劃多年，總結出今天一切問題，源於一個「二度剝削」的制度，即在《中英聯合聲明》簽署之後，由於中國政府不信任，所有賣地收入所得，都不能直接歸撥支付其他公共開支，而是放入「基本工程儲備基金」，興建更多基建配合地產開發，慢慢塑造出一個地價不斷上升的惡性循環，市民卻得益有限，是首度剝削。市民不但沒有享用到賣地的成果，更要將勞動辛苦所得換取愈加昂貴的房屋，是二度剝削，而當中最大的得益者，是地產商。「這些空間關係的不公義，才是問題的癥結所在。」

體制問題

在這個架構開始之初，上車較易，許多人都期望自己能成為當中的既得利益者，然而隨着房屋價格上升，買不起樓的人愈來愈多，努力賺錢就能上車的說法不攻自破，結果只是富者愈富，貧者愈貧，缺乏「父幹」就無法擁有合理居住空間和環境，同時地產商滾存的資金愈多。政府是這問題的最大幫兇，因此他認為，就算增加土地供應，也只是為這千瘡百孔的制度加火添柴。

整場「大辯論」中，市民總處於弱勢。就算提出異議或其他選項，也難以挑戰掌握大量數據的政府。如發展棕地上，政府只用一句「零散、發展潛力有限」把選項概括，到民間組織自發研究，發現有不少相連而且交通便利的棕地，才修改說法。而另一邊廂，支持政府的評論者為所需土地數量討價還價，企圖影響輿論方向，在鄧永成看來，都是聲東擊西，暗渡陳倉。「把問題數字化、技術化，最重要只是為了非政治化。整個問題不是量，而應該問，我們是否仍要繼續這體制？有沒有改變方法？」

今天的土地權力架構，是從殖民年代就已經開始樹立，主權移交後一直持續，近年城市的發展考慮更不只集中於本地，如鄧所言，「加入不少中國特色」，要處理的問題更複雜。香港有一半人都是業主，房價升跌直接影響其利益，引起反撲。要改變，會否過於困難？鄧永成也明白：「在這個不平等的架構中，似乎市民只有買樓的選擇。」他認為政府應發展更多公屋，「那些以交換價值為主的單位，都非真正滿足人需要。」而政黨或組織也可透過地區工作，讓一般人也能認清問題所在，可能凝聚更大力量，改善這體制。

沒有置業

就算辯論的命題和資料都被操控，鄧認為，這也許是好機會讓人思考這問題更多。城市空間公義何在？該如何分配平衡不同階層市民的需要？這些是政府忽略，卻是最應該問的問題。

香港經常提及貧富懸殊等，卻少有觸及土地及空間公義，鄧永成認為，是因為後者比較難被看見的緣故。「涉及空間的問題很多都難以用一言兩語概括。而且住在不同地方的人都有不同觀感。」他也指出，本地城市研究學者很多時直接搬移外國學者的理論，或直接把歷史、政治、文化都不同的城市作直接類比，而非針對本地歷史及情況，也是不足之處，「可以說是堅離地」，因此多年來都未獲關注。

據他觀察，從利東街清拆、反高鐵運動後，土地公義開始受關注。近年居住問題愈來愈嚴峻，也讓更多人思考，究竟這個城市會否有別的出路？縱然他認為這場辯論只是一場有預設答案的大龍鳳，但仍發表不少文章，表達自己的意見，「就算只是自我安慰，表示我也曾盡力。」

鄧永成自讀書時期明白到資本主義所製造的土地不公義後，他與一眾同學決意此生不要為地產商工作，不想參與推動這共業。而回港以後，縱然樓價飆升，他依然堅持不買樓不買車。在中大教書時住進宿舍，為了讓太太接送孩子方便，才買了人生第一輛車，但多年來依然不曾置業，飽受每年不斷加租之苦，對於港人的居住困境也有更深一層感受。研究多年，他反覆提出同樣的問題，社會依舊沒有改變。「我可以說是悲觀與樂觀共存的。雨傘後很多現象都讓人很心噏，但看到很多年輕人仍有一把勁在，肯承擔肯做，我也希望能幫助他們。」

鄧永成小檔案

出生地點：香港

職銜：香港浸會大學地理系教授

學歷：加拿大多倫多大學碩士、英國劍橋大學博士

撰文：張綺霞

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